Objet : dépôt d’une requête sur la publications relatives au parc immobilier de l’Etat
Madame, Monsieur,
Je vous formule la présente requête suite au refus du ministère des finances de communiquer des données relatives au parc immobilier de l’État.
L’association à intérêt à agir par son objet (pièce 3). L’article 9 des statuts de l’association (pièce 3) donne pouvoir au conseil d’administration pour me mandater à cette fin (pièce 4).
1Faits
Présentation de l’association requérante
L’association Ouvre-boîte, RNA W751238177, dont le siège social est sis 23 rue Greneta, 75002 Paris, est une association dont l’objet est d’obtenir l’accès et la publication effective des documents administratifs, et plus particulièrement des données, bases de données et codes sources, conformément aux textes en vigueur.
L’association œuvre dans cette optique depuis plusieurs années, afin de permettre aux citoyens et contribuables français d’obtenir l’accès à des données et documents auxquels ils sont autorisés à accéder, voire, dans certains cas, qui devraient être communiqués d’office par l’administration, mais qui ne l’ont pas été. Ouvre-boîte s’inscrit ainsi dans le mouvement continu de la transparence administrative et de sa concrétisation moderne avec les données ouvertes, ou « open data ».
La notion de transparence administrative s’ancre profondément dans la construction démocratique française, la Révolution française ayant notamment comme racines le défaut d’État de droit et de redevabilité de l’administration.1 Elle est ainsi proclamée par l’article 15 de la Déclaration des droits de 1789, qui dispose que « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ». Ce principe a été suivi à la fin du XIXe siècle par plusieurs lois qui prévoyaient des mesures de publicité, notamment par affichage, pour des décisions administratives. La revendication d’un droit d’accès des citoyens aux documents administratifs remonte aux années 1960 avec trois arguments avancés : le public, mieux éduqué a « le droit de savoir » ; l’administration, critiquée pour son goût du secret, a intérêt à améliorer son image en ouvrant ses dossiers ; l’accès à l’information détenue par l’administration est un moyen de faire adhérer l’opinion aux projets collectifs. Saisie d’un projet de loi qui tendait à améliorer les relations entre l’administration et le public, l’Assemblée Nationale transforma le texte qui devint le titre Ier de la loi du 17 juillet 1978 intitulé « de la liberté d’accès aux documents administratifs ». Cette ouverture est contemporaine d’une consécration généralisée de ce que le Conseil d’État nomme le « droit de savoir », dont les deux autres piliers sont le droit d’accès aux archives publiques et à ses données personnelles.2
L’action de l’association Ouvre-boîte s’inscrit ainsi pleinement dans ce contexte d’ouverture. C’est ainsi que l’association a obtenu la libération de plusieurs jeux de données d’utilité publique, désormais librement accessibles par tout citoyen3, ce dont la presse s’était fait l’écho.4 5 L’association œuvre ainsi à ce que les droits d’accès et de libre réutilisation soient mieux connus de ceux qui pourraient en bénéficier : l’objectif de l’association Ouvre-boîte est de faciliter l’application de ces droits.
Pour ce faire, Ouvre-boîte vulgarise les moyens à disposition de tous : demande gracieuse, recours gracieux, saisine de la CADA, saisine de l’AGD, recours contentieux… Ouvre-boîte est également une communauté d’entraide et de partage d’expertise sur la libération des documents administratifs. Qu’ils soient citoyen, associations, entreprises ou administrations, Ouvre-boîte apporte une aide à tous ceux qui souhaitent disposer d’un accès à un document détenu par une administration. Mais Ouvre-boîte cherche aussi à trouver des solutions aux obstacles rencontrés par les administrations quand elles souhaitent publier leurs documents. Ouvre-boîte précise le cadre juridique auquel sont astreints les fonctionnaires, qui n’ont pas toujours une vision claire de ce qu’ils peuvent ou ne peuvent pas libérer. Ouvre-boîte propose une expertise technique pour la libération de données ou de codes sources, lorsqu’un audit ou une extraction complexe est nécessaire. Enfin, Ouvre-boîte cherche à valoriser l’action des administrations qui s’engagent dans l’ouverture de leurs documents et leur donne les moyens de communiquer au mieux sur leurs efforts de transparence
Sur la Direction de l’Immobilier de l’Etat
La Direction de l’Immobilier de l’Etat (autrefois France Domaine ou le Service des Domaines ; abrégé en DIE par la suite) est une direction rattachée à la DGFiP en charge de la gestion du domaine immobilier de l’Etat.
Les carences en matière de gestion du parc immobilier de l’État ont fait l’objet de réserves substantielles de la Cour de Comptes pour les exercices 2006 à 2011, puis d’une « autre réserve » pour l’exercice 2012 avant que cette dernière ne soit levée lors de la certification de l’exercice 2013. La DIE dispose aujourd’hui d’une vue satisfaisante de l’ensemble du parc immobilier de l’État.
Pourtant, les informations mises à disposition du public sont encore rares et incomplètes. De plus, ces informations sont souvent imprécises quant aux distinctions subtiles entre biens possédés, contrôlés, occupés, ou mis à disposition ; selon qu’ils soient gérés par les ministères ou par les établissements publics ; selon qu’ils se situent en France métropolitaines ou en Outre mer ; que leur données soit couvertes ou non par le secret de la défense nationale…
Ainsi, l’observateur extérieur à l’administration apprend confusément que 28.000 immeubles étaient affectés aux services de l’État tandis que 30.000 immeubles l’étaient aux établissements publics au 31 décembre 20046 ; que le Tableau général des propriétés de l’État recensait quant à lui 110.000 immeubles au 1er janvier 20067 ; que le nombre de biens contrôlés par l’État s’élèvait à 94.000 en 20158 ; alors que l’État et ses opérateurs disposeraient en 2019 de 188.000 immeubles.9
La DIE publie sur la plateforme datagouv10 un « inventaire immobilier de l’État, qui comptait 31.935 éléments dans sa version du 31 décembre 2018. Bien que les données soient assorties d’un descriptif, le périmètre exact de cet inventaire n’est pas clair. Il est précisé que cet extrait est expurgé des données confidentielles mais il n’est pas précisé la proportion du parc concerné.
La gestion du parc immobilier de l’État, dont l’incurie a été maintes fois dénoncées tant par la Cour des Comptes que par l’Assemblée Nationale11, est pourtant un levier important de la politique de gestion budgétaire de l’État. L’information du public est aujourd’hui dérisoire en regard de l’enjeu du sujet.
La demande de la requérante (pièce 1) se concentre sur les bases « Chorus RE-FX » et sur le « référentiel technique » (RT). La base Chorus RE-FX (SAP Flexible Real Estate Management) est un module de l’application Chorus qui constitue le socle de référence des données de la politique immobilière de l’État. Il retrace l’inventaire physique de son parc immobilier afin de constituer une comptabilité patrimoniale permettant de certifier l’actif au bilan de l’État et fondée sur une valeur d’usage. Chorus RE-FX ne permet pas en tant que tel une gestion du patrimoine mais contient des informations sur les surfaces occupées.
Le RT est une base de données développée par la DIE contenant certaines données relatives aux bâtiments du parc immobilier de l’État (données générales, états techniques et données d’exploitation).
Parmis les nombreuses applications et bases de données développées par la DIE12, ces deux bases de données sont les plus susceptibles de combler le défaut d’information du public sans faire peser sur la DIE une charge de travail disproportionnée.
Détails de la procédure
Le 26 novembre 2018, la requérante a demandé au ministère des finances la communication des documents suivants (pièce 1) :
les structures de données des bases Chorus RE-FX et RT, par voie de publication en ligne
l’intégralité de leur contenu, par voie de publication en ligne
l’identité d’éventuels titulaires de droits sur les documents précédents, ainsi que « l’ensemble des contrats ayant fait naître ces droits et les dossiers de consultation des entreprises (en particulier les CCTP) ayant précédé l’achat de ces prestations. »
Cette même demande sollicite également des précisions sur le périmètre de l’export actuellement publié par la DIE, mais la CADA a établi que cette demande porte sur un renseignement et ne rentre donc pas dans le cadre définit par le CRPA. L’association requérante ne conteste donc pas le refus du ministère de satisfaire à cette demande.
Le ministère des finances n’a pas répondu à la demande dans un délai d’un mois, faisant ainsi naître un premier refus implicite.
L’association a saisi la commission d’accès aux documents administratifs (abrégée en CADA par la suite) le 9 janvier 2019. La CADA a rendu l’avis n°20190175 du 26 septembre 2019 (pièce 2), favorable à la demande en ce qui concerne la communication des documents.
Au terme du délai de deux mois courant à partir de la saisine de la CADA, le ministère a rendu un deuxième refus implicite. Ce refus est l’objet du présent recours.
2Discussion
Sur le refus de publication
Aux termes de l’article L311-1, les administrations sont tenues de communiquer les documents administratifs qu’elles détiennent aux personnes qui en font la demande. Cette publication peut se faire au choix du demandeur par voie de publication en ligne, comme le prévoit l’article L311-9 du CRPA.
Le ministère a donc excédé son pouvoir en refusant la demande de communication.
Sur l’article L761-1 du code de justice administrative
L’association estime à 1000 euros ses frais afférents au présent recours, correspondant à 10 heures de travail facturées au taux horaire de 100 euros : 6 heures pour l’étude du dossier, 4 heures pour la rédaction du mémoire.
3Conclusions
Par ces motifs, et tous autres à produire, déduire, suppléer, au besoin même d’office, l’association requérante conclut à ce qu’il plaise au tribunal administratif de :
enjoindre le ministère des finances à publier en ligne les documents demandés, dans un délai de deux mois ;
soumettre le ministère des finances à une astreinte de 2000 euros par jour de retard pris dans la publication de ces informations ;
prendre toute autre mesure d’exécution qu’il jugerait nécessaire,
mettre à la charge de l’État la somme de 1000 euros sur le fondement de l’article L761-1 du code de justice administrative.
4Liste des pièces justificatives
Pièce 1 : Demande du 26 novembre 2018
Pièce 2 : Avis n°20190175 du 26 septembre 2019
Pièce 3 : Statuts de l’association Ouvre-boîte
Pièce 4 : Mandat
1Elle est d’ailleurs décrite par la CADA comme « l’une des pierres angulaires de toute société démocratique » - https://www.cada.fr/lacada/la-liberte-dacces-en-europe-et-dans-le-monde.
2Pour une harmonisation des textes en matière de données publiques, rapport du Conseil d’État, 19 mars 2009.
3Listés ici : https://ouvre-boite.org/ils-ont-ouvert.html
4Sous pression, Bercy ouvre les codes sources des modèles Mésange, Opale et Saphir, par Xavier Berne pour NextINpact, https://www.nextinpact.com/news/107001-sous-pression-bercy-ouvre-codes-sources-modeles-mesange-opale-et-saphir.htm
5Documents administratifs : « nous demandons l’application du droit, tout simplement… », par Bruno Texier pour Archimag, https://www.archimag.com/archives-patrimoine/2019/02/06/données-publiques-nous-demandons-application-droit-tout-simplement
6Rapport d’information 2457 de l’Assemblée Nationale
7Rapport d’information 2926 de l’Assemblée Nationale
8Rapport de l’IGF 11/2015, p20
9Rapport général pour le PLF 2020 n°140 sénat, tome III, annexe 15b
10https://www.data.gouv.fr/fr/datasets/inventaire-immobilier-de-letat/
11Rapport d’information 2457 de l’Assemblée Nationale
12RT, Chorus RE-FX, Antilope, TGPE (Tableau général des propriétés de l’État), SAGRI (Système d’aide à la gestion des ressources immobilières), Patrimmo, Chorus FI-AA, OGCI (Outil de Gestion des Contrats Immobiliers), OSC (Outil de suivi des cessions), infocentre immobilier, OPI (Outil de programmation immobilière), OAD (outil d’aide à la décision), OPB (Outil de Programmation Budgétaire), CDU web, PAB web, OSFi (outil interministériel de suivi des fluides), SARBACAN, etc
