proposition de mémoire pour le TA
Objet : dépôt d’une requête sur la publications des données de Propluvia.
Madame, Monsieur,
Je vous formule la présente requête suite au refus du ministère de la transition écologique de diffuser les données de Propluvia.
L’association à intérêt à agir par son objet (pièce 3). L’article 9 des statuts de l’association (pièce 3) donne pouvoir au conseil d’administration pour me mandater à cette fin (pièce 4).
1Faits
Présentation de l’association requérante
L’association Ouvre-boîte, RNA W751238177, dont le siège social est sis 23 rue Greneta, 75002 Paris, est une association dont l’objet est d’obtenir l’accès et la publication effective des documents administratifs, et plus particulièrement des données, bases de données et codes sources, conformément aux textes en vigueur.
L’association œuvre dans cette optique depuis plusieurs années, afin de permettre aux citoyens et contribuables français d’obtenir l’accès à des données et documents auxquels ils sont autorisés à accéder, voire, dans certains cas, qui devraient être communiqués d’office par l’administration, mais qui ne l’ont pas été. Ouvre-boîte s’inscrit ainsi dans le mouvement continu de la transparence administrative et de sa concrétisation moderne avec les données ouvertes, ou « open data ».
La notion de transparence administrative s’ancre profondément dans la construction démocratique française, la Révolution française ayant notamment comme racines le défaut d’État de droit et de redevabilité de l’administration.1 Elle est ainsi proclamée par l’article 15 de la Déclaration des droits de 1789, qui dispose que « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ». Ce principe a été suivi à la fin du XIXe siècle par plusieurs lois qui prévoyaient des mesures de publicité, notamment par affichage, pour des décisions administratives. La revendication d’un droit d’accès des citoyens aux documents administratifs remonte aux années 1960 avec trois arguments avancés : le public, mieux éduqué a « le droit de savoir » ; l’administration, critiquée pour son goût du secret, a intérêt à améliorer son image en ouvrant ses dossiers ; l’accès à l’information détenue par l’administration est un moyen de faire adhérer l’opinion aux projets collectifs. Saisie d’un projet de loi qui tendait à améliorer les relations entre l’administration et le public, l’Assemblée Nationale transforma le texte qui devint le titre Ier de la loi du 17 juillet 1978 intitulé « de la liberté d’accès aux documents administratifs ». Cette ouverture est contemporaine d’une consécration généralisée de ce que le Conseil d’État nomme le « droit de savoir », dont les deux autres piliers sont le droit d’accès aux archives publiques et à ses données personnelles.2
L’action de l’association Ouvre-boîte s’inscrit ainsi pleinement dans ce contexte d’ouverture. C’est ainsi que l’association a obtenu la libération de plusieurs jeux de données d’utilité publique, désormais librement accessibles par tout citoyen3, ce dont la presse s’était fait l’écho.4 5 L’association œuvre ainsi à ce que les droits d’accès et de libre réutilisation soient mieux connus de ceux qui pourraient en bénéficier : l’objectif de l’association Ouvre-boîte est de faciliter l’application de ces droits.
Pour ce faire, Ouvre-boîte vulgarise les moyens à disposition de tous : demande gracieuse, recours gracieux, saisine de la Commission d’Accès aux Documents Administratifs, saisine de l’AGD, recours contentieux… Ouvre-boîte est également une communauté d’entraide et de partage d’expertise sur la libération des documents administratifs. Qu’ils soient citoyen, associations, entreprises ou administrations, Ouvre-boîte apporte une aide à tous ceux qui souhaitent disposer d’un accès à un document détenu par une administration. Mais Ouvre-boîte cherche aussi à trouver des solutions aux obstacles rencontrés par les administrations quand elles souhaitent publier leurs documents. Ouvre-boîte précise le cadre juridique auquel sont astreints les fonctionnaires, qui n’ont pas toujours une vision claire de ce qu’ils peuvent ou ne peuvent pas libérer. Ouvre-boîte propose une expertise technique pour la libération de données ou de codes sources, lorsqu’un audit ou une extraction complexe est nécessaire. Enfin, Ouvre-boîte cherche à valoriser l’action des administrations qui s’engagent dans l’ouverture de leurs documents et leur donne les moyens de communiquer au mieux sur leurs efforts de transparence
Sur la base propluvia
La direction de l’Eau et de la Biodiversité du ministère en charge de l’environnement publie sur le site internet http://propluvia.developpement-durable.gouv.fr/propluvia/faces/index.jsp la base Propluvia qui propose une lecture synthétique des conséquences des arrêtés de restriction d’eau pris par les préfets de département. Cette information environnementale se présente sur le site Propluvia sous forme d’une série de cartes mises à jour régulièrement (selon la fréquence de prise d’arrêté sécheresse), la base permettant de remonter dans le temps. Ces arrêtés sécheresse sont déclinés par zone d’action (petits bassins versants) avec une indication des restrictions spécifiques aux eaux superficielles ou souterraines synthétisées en 5 classes : sans restriction, Vigilance, Alerte, Alerte renforcée et Crise.
Aucune possibilité autre qu’un export en PDF de la représentation cartographique n’est offert ; les données de la base Propluvia ne sont pas téléchargeables, pas plus que les zones d’alerte concernés par ces restrictions.
Par ailleurs les clauses de réutilisation des éléments de Propluvia actuellement présentes sur le site dans les mentions légales précisent que « Toute réutilisation des vidéos, des photographies, des créations graphiques, des illustrations et des lexiques, ainsi que de l’ensemble des contenus éditoriaux produits pour l’animation éditoriale du site est conditionnée à l’accord de l’auteur ». Or les articles L323-2 et suivants du code des relations entre le public et l’administration (CRPA) qui encadrent les restrictions à la réutilisation des informations publiques. L’encadrement de réutilisation par des conditions plus restrictives que celles fixées par la loi en référence (non altération, non dénaturation, mention de paternité et de la date de dernière mise à jour, sans justification d’usage ni demande d’autorisation), suppose de demander son homologation, ce qui n’a pas été fait, faute de quoi les seules licences légales sont celles listées à l’article D323-2-1 du CRPA.
Détails de la procédure
Une demande de publication en ligne a été envoyée le 20 novembre 2020 via le téléservice https://contact.ecologique-solidaire.gouv.fr/, qui a été suivi par un accusé d’enregistrement électronique, demande pour laquelle nous n’avons pas reçu de réponse.
Cette demande visait la communication, par voie de publication en ligne, gratuitement, sans authentification, dans un format facilement réutilisable par un traitement automatisé (par exemple CSV ou shp), des documents relatifs à la base de données Propluvia qui propose une lecture synthétique des conséquences des arrêtés de restriction d’eau pris par les préfets de département :
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les classes de restriction à l’usage de l’eau telles que synthétisées dans la base de données ;
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les périmètres concernés (zones d’alerte) dans un format SIG ;
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la structure de la base de données (pièce 1).
Le ministère de la transition écologique n’ayant pas répondu à la demande dans le délai d’un mois prévu à l’article R311-13 du Code des relations entre le public et l’administration (CRPA), le ministère a rendu une décision implicite de refus.
Suite à ce refus implicite, l’association a saisi la commission d’accès aux documents administratifs (abrégée en CADA par la suite) le 5 janvier 2021 .
En l’absence de réponse du ministère de la transition écologique, la CADA a rendu un avis n° 20210081 du 11 février 2021 (pièce 2), favorable à la communication des documents demandés.
Au terme du délai de deux mois courant à partir de la saisine de la CADA, le ministère n’ayant toujours pas répondu, a rendu une deuxième décision implicite de refus. Ce refus est l’objet du présent recours.
2Discussion
Sur le refus de publication
La base Propluvia est actuellement consultable sous forme d’une série de cartes mises à jour régulièrement (selon la fréquence de prise d’arrêté sécheresse), la base permettant de remonter dans le temps. Ces arrêtés sécheresse sont déclinés par zone d’action.
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La publication actuellement mise en œuvre n’est donc pas aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé ainsi que le demande l’article L300-4 du CRPA. Cette publication ne saurait donc être qualifiée de diffusion publique au sens du CRPA.
Aux termes de l’article L311-1, les administrations sont tenues de communiquer les documents administratifs qu’elles détiennent aux personnes qui en font la demande. Cette publication peut se faire au choix du demandeur par voie de publication en ligne, comme le prévoit l’article L311-9 du CRPA.
C’est obligations d’accès aux informations environnementales ont été rappelées par la ministre dons sa circulaire du 11 mai 2020, « relative à la mise en œuvre des dispositions régissant le droit d’accès à l’information relative à l’environnement ». Cette circulaire débute par la phrase suivante de la ministre : « Je confirme mon engagement en faveur de la garantie d’un accès effectif du public à l’information relative à l’environnement, que ce soit en réponse à des demandes de citoyens ou par voie de diffusion publique. »
Le ministère a donc excédé son pouvoir en refusant la demande de communication.
Sur la publication
Par ailleurs, aux termes de l’article L312-1-1 du CRPA, les administrations de plus de 50 agents (ce qui est le cas du ministère de la transition écologique) sont tenue, de publier en ligne les documents administratifs disponibles sous forme électronique, en particulier dans les cas suivants :
Les bases de données, mises à jour de façon régulière, qu’elles produisent ou qu’elles reçoivent et qui ne font pas l’objet d’une diffusion publique par ailleurs ;
Les données, mises à jour de façon régulière, dont la publication présente un intérêt économique, social, sanitaire ou environnemental.
Or la base Propluvia est mise à jour régulièrement et porte sur des données environnementales.
Le ministère a donc excédé son pouvoir en ne publiant pas les données de la base Propluvia.
Sur les conditions de réutilisation
Les clauses de réutilisation des éléments de Propluvia actuellement présentes sur le site dans les mentions légales précisent que « Toute réutilisation des vidéos, des photographies, des créations graphiques, des illustrations et des lexiques, ainsi que de l’ensemble des contenus éditoriaux produits pour l’animation éditoriale du site est conditionnée à l’accord de l’auteur ».
Ces dispositions sont contraires aux articles L323-2 et suivants du CRPA : si l’administration décide de soumettre les réutilisations d’un document à une licence, elle est tenue de la choisir parmi celles listées à l’article D323-2-1 du CRPA, à défaut d’homologation.
Le ministère a donc excédé son pouvoir en refusant d’encadrer les réutilisations de la base Propluvia dans le cadre légal prévu à cet effet.
Sur l’article L761-1 du code de justice administrative
L’association estime à 600 euros ses frais afférents au présent recours, correspondant à 5 heures
de travail facturées au taux horaire de 100 euros : 4 heures pour l’étude du dossier, 2 heure pour la rédaction du mémoire.
3Conclusions
Par ces motifs, et tous autres à produire, déduire, suppléer, au besoin même d’office, l’association requérante conclut à ce qu’il plaise au tribunal administratif de :
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enjoindre le ministère de la transition écologique à publier en ligne les documents demandés, dans un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé, dans un délai d’un mois ;
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enjoindre le ministère de la transition écologique à encadrer les réutilisations de la base Propluvia par des dispositions conformes aux articles L323-2 et suivants du CRPA ;
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soumettre le ministère de la transition écologique à une astreinte de 500 euros par jour de retard pris dans la publication de ces informations, conformément aux articles L323-2 et suivants du CRPA;
-
prendre toute autre mesure d’exécution qu’il jugerait nécessaire,
-
mettre à la charge de l’État la somme de 600 euros sur le fondement de l’article L761-1 du code de justice administrative.
4Liste des pièces justificatives
Pièce 1 : Demande du 20 novembre 2020
Pièce 2 : Avis n° 20210081 du 11 février 2021
Pièce 3 : Statuts de l’association Ouvre-boîte
Pièce 4 : Mandat
