Rapports des inspections

Trello : https://trello.com/c/SU2pQqDO/93-rapports-des-inspections

L’administration dispose de 3 services d’inspection interministériels : l’inspection générale des finances (IGF), l’inspection générale des affaires sociales (IGAS) et l’inspection générale de l’administration (IGA).

Ces inspections publient une partie de leurs rapports seulement (27 en 2017 pour l’IGF sur 96 missions). Ces rapports ne font l’objet d’aucune exception dans le CRPA mais des informations couvertes par des secrets sont susceptibles d’en rendre plus difficile la publication.

On pourrait demander l’intégralité des rapports de ces 3 inspections, mais cela nécessiterait un travail important de relecture afin d’occulter toute mention couverte par un secret. Une telle demande pourrait être qualifiée d’abusive.

En revanche, demander le titre, la synthèse et le sommaire est une demande beaucoup plus modérée : il est peu probable que ces parties comportent des éléments couverts par des secrets. Comme une telle demande va très probablement être tranchée devant le juge, il ne me semble pas judicieux de saisir les 3 inspections dès maintenant : une jurisprudence en notre faveur pour l’une débloquera les 2 autres.

Je propose donc ce brouillon :

A l’attention de la PRADA de l’inspection générale des finances

Madame, Monsieur,

En 2017, l’inspection générale des finances (IGF) a réalisé 96 mission : 65 missions d’évaluation et de conseil, 18 missions d’assistance, 12 missions de contrôle et de vérification et 1 mission interne. Le rapport concluant la mission fait l’objet ou non d’une publication suivant la volonté du commanditaire. En 2017, 27 rapports ont été publiés.

Nous souhaiterions prendre connaissance du contenu des rapports qui ne font pas l’objet d’une publication, dans le respect des secrets légaux et sans que le traitement de notre demande occasionne une charge de travail démesurée. En effet, la présence d’informations couvertes par un secret ne motive pas le refus de communication mais fait au contraire peser sur l’administration sollicitée l’obligation de procéder à une occultation desdites informations.

Ainsi, nous vous prions de bien vouloir nous communiquer par voie de publication en ligne, pour chaque rapport établi par l’IGF à partir du 1er janvier 2016 et qui ne fait pas déjà l’objet d’une publication, les informations suivantes : le titre, la synthèse, le sommaire, l’introduction et la conclusion.

Cordialement

Association Ouvre-boite
23 rue Greneta, 75002 Paris
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Brouillon de saisine CADA :

Monsieur le Président,

J’ai l’honneur de saisir votre Commission d’une demande d’avis sur le refus opposé par l’inspection générale des finances (IGF) à notre demande de communication de documents relatifs à des missions d’inspection.

Vous trouverez plus bas les échanges entre l’association et l’IGF.

Dans l’attente de l’avis de votre Commission, je vous prie de croire, Monsieur le Président, à l’assurance de ma considération distinguée.

[demandeur]
pour l’association Ouvre-boîte
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L’IGF sort l’argument du document préparatoire. Il vaut mieux y parer dans la saisine de la CADA.

Je propose ce nouveau brouillon :

Monsieur le Président,

J’ai l’honneur de saisir votre Commission d’une demande d’avis sur le refus opposé par l’inspection générale des finances (IGF) à notre demande de communication de documents relatifs à des missions d’inspection.

Vous trouverez plus bas les échanges entre l’association et l’IGF. L’IGF invoque le secret des documents préparatoires aux décisions du gouvernement. D’une part, ce secret ne s’applique pas au titre du rapport, or celui-ci est spécifiquement mentionné dans la demande. D’autre part, le secret invoqué ne s’applique qu’aux rapports qui ont préparé une décision, tant que cette dernière n’a pas été prise. Les rapports qui satisfont cette condition sont vraisemblablement peu nombreux parmi l’ensemble des rapports rendus par l’IGF depuis le 1er janvier 2016. Si l’IGF estime que le tri, parmi les rapports dont la publication est demandée, ferait peser sur ces services une charge de travail démesurée, elle peut satisfaire partiellement la demande en ne publiant ses rapports qu’à l’expiration d’un délai, compris entre 6 et 12 mois, à l’issu duquel on peut raisonnablement estimer que la décision préparée a été prise.

Dans l’attente de l’avis de votre Commission, je vous prie de croire, Monsieur le Président, à l’assurance de ma considération distinguée.

[demandeur]
pour l’association Ouvre-boîte
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Peut-être que l’on peut ajouter aussi :

« Dans tous les cas, les documents demandés sont aussi des documents d’archives publiques et leur éventuel caractère préparatoire n’empêche pas leur communication dans la mesure où des brouillons sont aussi des documents d’archives publiques librement communicables (Conseil d’État, Assemblée, 13 avril 2018, 410939, Publié au recueil Lebon, Brouillons manuscrits de télégrammes rédigés par le général de Gaulle). »

Et rajouter en haut "J’ai l’honneur de saisir votre Commission d’une demande d’avis sur le refus opposé par l’inspection générale des finances (IGF) à notre demande de communication de documents relatifs à des missions d’inspection, sur le fondement du CRPA et du Code du patrimoine. »

Je pense que la jurisprudence que tu cites serait applicable pour un document non achevé, mais pas pour un document préparatoire à une décision.

On peut quand même tenter le code du patrimoine…

Pour les archives, il y a le secret des délibérations du gouvernement (L213-2 du code du patrimoine)…

Oui mais ils ne l’ont pas invoqué dans leur réponse :wink:

Par ailleurs, on peut en parallèle faire une demande de dérogation (L. 213-3 du code du patrimoine) pour passer outre les délais de 25 ans (si tant est qu’ils s’appliquent) et demander les documents dans leur intégralité.

Comme décidé en réunion, on va abandonner la demande pour en faire une autre, moins susceptible d’être refusée en raison du secret des documents préparatoires. Pour cela, on va demander les rapports pour le quinquennat précédent et seulement la liste pour le quinquennat actuel.

Je propose ce brouillon de demande :

A l’attention de la PRADA de l’inspection générale des finances

Madame, Monsieur,

L’inspection générale des finances (IGF) publie une partie seulement des rapports qu’elle réalise. Par exemple, en 2017, l’IGF a publié 27 rapports sur 96 (65 missions d’évaluation et de conseil, 18 missions d’assistance, 12 missions de contrôle et de vérification et 1 mission interne).

Nous souhaiterions prendre connaissance du contenu des rapports qui ne font pas l’objet d’une publication, dans le respect des secrets légaux et sans que le traitement de notre demande occasionne une charge de travail démesurée. En effet, la présence d’informations couvertes par un secret ne motive pas le refus de communication mais fait au contraire peser sur l’administration sollicitée l’obligation de procéder à une occultation desdites informations.

Ainsi, nous vous prions de bien vouloir nous communiquer par voie de publication en ligne, pour chaque rapport établi par l’IGF sous la présidence précédente (du 15 mai 2012 au 14 mai 2017), les informations suivantes : le titre, la date, la synthèse, le sommaire, l’introduction et la conclusion. D’autre part, nous vous prions de publier par voie de publication en ligne la liste des titres et des dates des rapports établis par l’IGF depuis le 15 mai 2017.

Cordialement

Association Ouvre-boite
23 rue Greneta, 75002 Paris
RNA W751238177
https://ouvre-boite.org

Brouillon de saisine CADA :

Monsieur le Président,

J’ai l’honneur de saisir votre Commission d’une demande d’avis sur le refus opposé par l’inspection générale des finances (IGF) à notre demande de communication de documents relatifs à des missions d’inspection, sur le fondement du CRPA et du Code du patrimoine.

Vous trouverez plus bas les échanges entre l’association et l’IGF. L’IGF invoque le secret des documents préparatoires aux décisions du gouvernement. D’une part, il ne nous semble pas que ce secret puisse couvrir les rapports présentés lors de la présidence précédente. D’autre part, la liste des titres et des dates des rapports de la présidence actuelle ne constitue pas un document préparatoire à une décision du gouvernement.

Dans l’attente de l’avis de votre Commission, je vous prie de croire, Monsieur le Président, à l’assurance de ma considération distinguée.

[demandeur]
pour l’association Ouvre-boîte
23 rue Greneta
75002 Paris
RNA W751238177
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Avis n° 20192853 du 28 novembre 2019

XXX, pour l’association « Ouvre-boïte », a saisi la commission d’accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 30 mai 2019, à la suite du refus opposé par le chef du service de l’inspection générale des finances (IGF) à sa demande de 1) communication, par publication en ligne, pour chaque rapport établi par l’IGF sous la précédente présidence (du 15 mai 2012 au 14 mai 2017), des informations suivantes :
a) le titre ;
b) la date ;
c) la synthèse ;
d) le sommaire ;
e) l’introduction et la conclusion ;
2) communication, par publication en ligne de la liste des titres et des dates des rapports établis par l’IGF depuis le 15 mai 2017.
En l’absence de réponse du chef de l’Inspection générale des finances à la date de sa séance, la commission rappelle que les rapports rédigés par l’Inspection générale des finances, une fois achevés c’est- à-dire remis à leur commanditaire, revêtent un caractère administratif et sont, dès lors, communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration, sous réserve, d’une part, de l’occultation préalable des mentions couvertes par les secrets protégés par les articles L311-5 et L311-6 de ce code, et d’autre part, qu’ils ne revêtent pas un caractère préparatoire à une décision qui n’aurait pas encore été prise. La commission précise également que les rapports ne peuvent revêtir un caractère préparatoire au sens de l’article L311-2 du même code, que lorsqu’ils sont destinés à éclairer l’autorité administrative en vue de prendre une décision administrative déterminée et que cette décision n’est pas encore intervenue, ou que l’autorité administrative n’a pas manifestement renoncé à la prendre à l’expiration d’un délai raisonnable. En outre, certains rapports peuvent relever, lorsqu’il est opposé, du secret des délibérations du Gouvernement et du pouvoir exécutif. Ces documents, qui reflètent une initiative politique et échappent ainsi à la sphère administrative, ne sont communicables qu’à l’expiration du délai de vingt-cinq ans à compter de leur date d’achèvement.
Elle précise que la publication en ligne de documents administratifs par l’administration ne peut s’effectuer que sous réserve du respect des conditions posées à l’article L312-1-2 du CRPA, qui dispose que : « Sauf dispositions législatives ou réglementaires contraires, lorsque les documents et données mentionnés aux articles L312-1 ou L312-1-1 comportent des mentions entrant dans le champ d’application des articles L311- 5 ou L311-6, ils ne peuvent être rendus publics qu’après avoir fait l’objet d’un traitement permettant d’occulter ces mentions. / Sauf dispositions législatives contraires ou si les personnes intéressées ont donné leur accord, lorsque les documents et les données mentionnés aux articles L312-1 ou L312-1-1 comportent des données à caractère personnel, ils ne peuvent être rendus publics qu’après avoir fait l’objet d’un traitement permettant de rendre impossible l’identification de ces personnes. Une liste des catégories de documents pouvant être rendus publics sans avoir fait l’objet du traitement susmentionné est fixée par décret pris après avis motivé et publié de la Commission nationale de l’informatique et des libertés. (…) ».
En l’espèce, la commission estime, en premier lieu, que les documents sollicités au point 1), qui consistent en une version abrégée des rapports élaborés par l’Inspection générale des finances pouvant être obtenue par un traitement automatisé d’usage courant, sont publiables en ligne sous réserve de ne plus revêtir un caractère préparatoire, ce qui devrait en principe être le cas eu égard à la période considérée, et de ne pas relever du secret des délibérations du Gouvernement, et après occultation, le cas échéant, des mentions relevant des secrets protégés en application des dispositions de l’article L311-5- et L311-6 du code des relations entre le public et l’administration et anonymisation.
Elle émet donc, sous ces réserves, un avis favorable au point 1) de la demande.
La commission estime, en second lieu, que la liste des titres et dates des rapports établis par l’Inspection générale des finances depuis le 15 mai 2017, qui peut être obtenue par un traitement automatisé d’usage courant, est communicable à toute personne qui en fait la demande en application des dispositions de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration, dès lors qu’elle ne comprend a priori, en elle-même, aucune mention relevant d’un secret protégé. Elle peut, par suite, être mise en ligne sous réserve, le cas échéant, de son anonymisation.
Elle émet donc, sous cette réserve, également un avis favorable au point 2) de la demande.

Je propose ce brouillon de recours au TA :

Objet : dépôt d’une requête sur la communication des rapports de l’Inspection Générale des Finances

Madame, Monsieur,

Je vous formule la présente requête suite au refus du ministère des finances de communiquer les rapports de l’Inspection Générale des Finances

L’association à intérêt à agir par son objet (pièce 4). L’article 9 des statuts de l’association (pièce 4) donne pouvoir au conseil d’administration pour me mandater à cette fin (pièce 5).

1Faits

Présentation de l’association requérante

L’association Ouvre-boîte, RNA W751238177, dont le siège social est sis 23 rue Greneta, 75002 Paris, est une association dont l’objet est d’obtenir l’accès et la publication effective des documents administratifs, et plus particulièrement des données, bases de données et codes sources, conformément aux textes en vigueur.

L’association œuvre dans cette optique depuis plusieurs années, afin de permettre aux citoyens et contribuables français d’obtenir l’accès à des données et documents auxquels ils sont autorisés à accéder, voire, dans certains cas, qui devraient être communiqués d’office par l’administration, mais qui ne l’ont pas été. Ouvre-boîte s’inscrit ainsi dans le mouvement continu de la transparence administrative et de sa concrétisation moderne avec les données ouvertes, ou « open data ».

La notion de transparence administrative s’ancre profondément dans la construction démocratique française, la Révolution française ayant notamment comme racines le défaut d’État de droit et de redevabilité de l’administration.1 Elle est ainsi proclamée par l’article 15 de la Déclaration des droits de 1789, qui dispose que « ​ la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ». Ce principe a été suivi à la fin du XIXe siècle par plusieurs lois qui prévoyaient des mesures de publicité, notamment par affichage, pour des décisions administratives. La revendication d’un droit d’accès des citoyens aux documents administratifs remonte aux années 1960 avec trois arguments avancés : le public, mieux éduqué a « ​ le droit de savoir » ; l’administration, critiquée pour son goût du secret, a intérêt à améliorer son image en ouvrant ses dossiers ; l’accès à l’information détenue par l’administration est un moyen de faire adhérer l’opinion aux projets collectifs. Saisie d’un projet de loi qui tendait à améliorer les relations entre l’administration et le public, l’Assemblée Nationale transforma le texte qui devint le titre Ier de la loi du 17 juillet 1978 intitulé « ​ de la liberté d’accès aux documents administratifs ​ ». Cette ouverture est contemporaine d’une consécration généralisée de ce que le Conseil d’État nomme le « droit de savoir », dont les deux autres piliers sont le droit d’accès aux archives publiques et à ses données personnelles.2

L’action de l’association Ouvre-boîte s’inscrit ainsi pleinement dans ce contexte d’ouverture. C’est ainsi que l’association a obtenu la libération de plusieurs jeux de données d’utilité publique, désormais librement accessibles par tout citoyen3, ce dont la presse s’était fait l’écho.4 5 L’association œuvre ainsi à ce que les droits d’accès et de libre réutilisation soient mieux connus de ceux qui pourraient en bénéficier : l’objectif de l’association Ouvre-boîte est de faciliter l’application de ces droits.

Pour ce faire, Ouvre-boîte vulgarise les moyens à disposition de tous : demande gracieuse, recours gracieux, saisine de la CADA, saisine de l’AGD, recours contentieux… Ouvre-boîte est également une communauté d’entraide et de partage d’expertise sur la libération des documents administratifs. Qu’ils soient citoyen, associations, entreprises ou administrations, Ouvre-boîte apporte une aide à tous ceux qui souhaitent disposer d’un accès à un document détenu par une administration. Mais Ouvre-boîte cherche aussi à trouver des solutions aux obstacles rencontrés par les administrations quand elles souhaitent publier leurs documents. Ouvre-boîte précise le cadre juridique auquel sont astreints les fonctionnaires, qui n’ont pas toujours une vision claire de ce qu’ils peuvent ou ne peuvent pas libérer. Ouvre-boîte propose une expertise technique pour la libération de données ou de codes sources, lorsqu’un audit ou une extraction complexe est nécessaire. Enfin, Ouvre-boîte cherche à valoriser l’action des administrations qui s’engagent dans l’ouverture de leurs documents et leur donne les moyens de communiquer au mieux sur leurs efforts de transparence

Détails de la procédure

Le 28 avril 2019, la requérante a demandé au ministère des finances la communication « par voie de publication en ligne, pour chaque rapport établi par l’IGF sous la présidence précédente (du 15 mai 2012 au 14 mai 2017), les informations suivantes : le titre, la date, la synthèse, le sommaire, l’introduction et la conclusion » ainsi que « la liste des titres et des dates des rapports établis par l’IGF depuis le 15 mai 2017 » (pièce 1).

Le ministère des finances a produit un refus le 30 avril 2019 (pièce 2).

L’association a saisi la commission d’accès aux documents administratifs (abrégée en CADA par la suite) le 30 mai 2019. La CADA a rendu l’avis n°20192853 du 28 novembre 2019 (pièce 3), favorable à la communication des documents demandés.

Au terme du délai de deux mois courant à partir de la saisine de la CADA, le ministère a rendu un deuxième refus, cette fois-ci implicite. Ce refus est l’objet du présent recours.

2Discussion

Sur le refus de publication

Aux termes de l’article L311-1, les administrations sont tenues de communiquer les documents administratifs qu’elles détiennent aux personnes qui en font la demande. Cette publication peut se faire au choix du demandeur par voie de publication en ligne, comme le prévoit l’article L311-9 du CRPA.

Le ministère motive son refus en estimant que les documents demandés sont préparatoires à une décision. L’avis de la CADA établit cependant qu’il n’en est rien.

Le ministère a donc excédé son pouvoir en refusant la demande de communication.

Sur l’article L761-1 du code de justice administrative

L’association estime à 400 euros ses frais afférents au présent recours, correspondant à 4 heures de travail facturées au taux horaire de 100 euros : 2 heures pour l’étude du dossier, 2 heure pour la rédaction du mémoire.

3Conclusions

Par ces motifs, et tous autres à produire, déduire, suppléer, au besoin même d’office, l’association requérante conclut à ce qu’il plaise au tribunal administratif de :

enjoindre le ministère des finances à publier les documents demandés, dans un délai d’un mois ;

soumettre le ministère des finances à une astreinte de 2000 euros par jour de retard pris dans la publication de ces informations ;

prendre toute autre mesure d’exécution qu’il jugerait nécessaire,

mettre à la charge de l’État la somme de 400 euros sur le fondement de l’article L761-1 du code de justice administrative.

4Liste des pièces justificatives

Pièce 1 : Demande du 28 avril 2019

Pièce 2 : Réponse du 20 avril 2019

Pièce 3 : Avis n°20192853 du 28 novembre 2019

Pièce 4 : Statuts de l’association Ouvre-boîte

Pièce 5 : Mandat

1Elle est d’ailleurs décrite par la CADA comme « l’une des pierres angulaires de toute société démocratique » - https://www.cada.fr/lacada/la-liberte-dacces-en-europe-et-dans-le-monde.

2Pour une harmonisation des textes en matière de données publiques, rapport du Conseil d’État, 19 mars 2009.

3Listés ici : https://ouvre-boite.org/ils-ont-ouvert.html

4Sous pression, Bercy ouvre les codes sources des modèles Mésange, Opale et Saphir, par Xavier Berne pour NextINpact, https://www.nextinpact.com/news/107001-sous-pression-bercy-ouvre-codes-sources-modeles-mesange-opale-et-saphir.htm

5Documents administratifs : « nous demandons l’application du droit, tout simplement… », par Bruno Texier pour Archimag, https://www.archimag.com/archives-patrimoine/2019/02/06/données-publiques-nous-demandons-application-droit-tout-simplement