Données touristiques de l'Apidae

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Brouillon de demande :

A l’attention de la PRADA du comité régional du tourisme Auvergne-Rhône-Alpes Tourisme

Madame, Monsieur

Le réseau Apidae Tourisme, coordonné par Auvergne-Rhône-Alpes Tourisme, a pour objectif de mutualiser des moyens de gestion de données touristiques.

La page https://www.apidae-tourisme.com/licences-diffuseurs/ fixe trois licences de réutilisation : la « Licence Ouverte V1 » pour un sous-ensemble des données, la licence « Diffuseurs complète (privés) » et la licence « Diffuseurs institutionnels ». Les deux dernières licences ne sont pas mentionnées à l’article D323-2-1 du code des relations entre le public et l’admnistration (CRPA) et n’ont pas fait l’objet d’une homologation.

Nous souhaiterions accéder et réutiliser gratuitement l’ensemble des données proposées dans l’offre « Diffuseur complète ». Nous vous prions de bien vouloir nous donner accès aux données par voie de publication en ligne gratuite et sans authentification et d’encadrer les réutilisations par des licences autorisées par le CRPA.

Enfin, nous vous prions de bien vouloir nous communiquer l’ensemble des documents budgétaires et financiers relatifs à la perception de redevances sur l’offre « Diffuseur complète » pour l’année 2017.

Cordialement

Association Ouvre-boîte
RNA W751238177
https://ouvre-boite.org

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Brouillon de saisine CADA :

Monsieur le Président,

J’ai l’honneur de saisir votre commission d’une demande d’avis sur le refus opposé par le comité régional du tourisme Auvergne-Rhône-Alpes Tourisme à notre demande de communication et de réutilisation de données relatifs au tourisme.

Vous trouverez plus bas la copie de notre demande envoyée le 18/12/2018 via le téléservice Contact - Apidae Tourisme et les échances qui ont suivis.

Notre interlocuteur nous a informé que l’intégralité des données touristiques du réseau APIDAE est diffusée sur la plateforme « DATAtourisme » et que le comité régional du tourisme Auvergne-Rhône-Alpes Tourisme ne prenait plus part dans la diffusion des données, chaque membre du réseau APIDAE s’interfaçant directement avec la plateforme DATAtourisme.

D’une part, l’accès aux données de DATAtourisme nécessite une authentification (page internet https://diffuseur.datatourisme.gouv.fr/en/login). Lorsque la consultation sur internet de documents administratifs librement communicables est subordonnée à la création préalable d’un compte personnel, votre commission considère que ces documents ne peuvent être regardés comme faisant l’objet d’une diffusion publique au sens du quatrième alinéa de l’article L. 311-2 du code de relations entre le public et l’administration (CRPA). De plus, cette mise à disposition ne peut-être considérée comme étant réalisée « dans un standard ouvert, aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé » comme exigé par l’article L300-4 du même code. Notre demande mentionnait précisément un accès sans authentification. Notre demande adressée au comité régional du tourisme Auvergne-Rhône-Alpes Tourisme ne saurait donc être considérée comme satisfaite du fait de l’existence de la plateforme DATAtourisme.

D’autre part, nous remettons en question l’exactitude des renseignements fournis par notre interlocuteur. Le réseau APIDAE maintient une documentation technique à destination des utilisateurs des API de l’APIDAE (http://dev.apidae-tourisme.com) En particulier :

Dans l’attente de l’avis de votre Commission, je vous prie de croire, Monsieur le Président, à l’assurance de ma considération distinguée.

[demandeur]
pour l’association Ouvre-boîte
23 rue Greneta
75002 Paris
RNA W751238177
https://ouvre-boite.org

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Les données de DATAtourisme sont accessibles sans authentification:

https://www.data.gouv.fr/fr/datasets/datatourisme-la-base-nationale-des-donnees-du-tourisme-en-open-data

Malheureusement ce n’est pas clairement indiqué sur le site de datatourisme.

Données déjà publiées, donc la demande sera rejetée… dossier à refermer, non ?

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Volontiers… mais es-tu sûr que toutes les données gérées par l’APIDAE sont téléchargeables ?

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Aucune idée… rien ne permet de dire en tout cas qu’elles ne sont pas complètes.

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Apidaé est un SIT (Système d’information Touristique) et à ce titre a vocation à gérer des données très variées.

Pour les annonces d’événements (appelées “fêtes et manifestations”) un petit exemple :
une ville, que je ne mentionnerai pas ici, veut récupérer les événements saisis dans Apidaé pour son territoire. Apidaé les a autorisé à récupérer seulement les événements saisis par l’Office de Tourisme de la ville.

Pour souligner l’absurdité :
une annonce d’événement est une information produite par un organisateur, par exemple la médiathèque du coin qui organise une lecture pour enfant. Apidaé se considère propriétaire de cette information stockée sur son serveur, quand bien même elle n’en est pas le producteur (image, description, horaire, lieu) et quand bien même cette information serait déjà présente ailleurs, a minima sur les supports de la médiathèque. C’est tellement absurde que je pense qu’ils ne comprennent pas en quoi consiste les licences. Ou bien c’est une stratégie d’étouffement d’autres bases, considérées comme concurrentes plutôt que partenaires…

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Après discussions, je propose ce nouveau brouillon de saisine CADA :

Monsieur le Président,

J’ai l’honneur de saisir votre commission d’une demande d’avis sur le refus opposé par le comité régional du tourisme Auvergne-Rhône-Alpes Tourisme à notre demande de communication et de réutilisation de données relatives au tourisme.

Vous trouverez plus bas la copie de notre demande envoyée le 18/12/2018 via le téléservice Contact - Apidae Tourisme et les échances qui ont suivis.

Notre interlocuteur nous a informé que les membres du réseau APIDAE s’organisent pour diffuser leurs données sur la plateforme DataTourisme. Notre demande n’en est pas pour autant satisfaite. En effet, la diffusion publique sur la plateforme DataTourisme fait l’objet d’un « opt-in » de la part de chaque producteur. Notre demande porte notamment sur les données reçues par le comité régional du tourisme Auvergne-Rhône-Alpes Tourisme et pour lesquelles le producteur n’a pas opté pour une diffusion publique sur la plateforme DataTourisme.

De plus, le réseau APIDAE met à disposition de ses utilisateurs des exports au format JSON et XML (Exports (JSON/XML) - Le site pour les développeurs Apidae). Ces exports au format JSON et XML ne font pas l’objet d’une diffusion publique gratuite et sans authentification. En particulier, la page http://dev.apidae-tourisme.com/fr/documentation-technique/offre-open-data mentionne que “Les objets touristiques ne sont pas tous disponibles avec l’offre Open Data. Seule une partie de la base de données Apidae est accessible.”

Dans l’attente de l’avis de votre Commission, je vous prie de croire, Monsieur le Président, à l’assurance de ma considération distinguée.

[demandeur]
pour l’association Ouvre-boîte
23 rue Greneta
75002 Paris
RNA W751238177
https://ouvre-boite.org

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Avis n° 20193890 du 16 janvier 2020

[demandeur], pour l’association « Ouvre-boîte », a saisi la commission d’accès aux documents administratifs, par courrier enregistré à son secrétariat le 25 avril 2019, à la suite du refus opposé par le président du comité régional du tourisme Auvergne-Rhône-Alpes à sa demande de communication des documents relatifs à la licence « Diffuseurs complète (privés) » non mentionnée à l’article D323-2-1 du code des relations entre le public et l’administration, du réseau Apidae Tourisme qui a pour objectif de mutualiser des moyens de gestion de données touristiques :

  1. par voie de publication en ligne, pour réutilisation, l’ensemble des données relatives au tourisme proposées dans cette licence, reçues par le comité régional du tourisme Auvergne-Rhône-Alpes Tourisme via leur réseau Apidae et pour lesquelles le producteur n’a pas opté pour une diffusion publique sur la plateforme DataTourisme ;

  2. l’ensemble des documents budgétaires et financiers relatifs à la perception de redevances pour l’année 2017 sur cette licence.

La commission, qui a pris connaissance de la réponse du président du comité régional du tourisme Auvergne-Rhône-Alpes, rappelle, à titre liminaire, d’une part que les délais de saisine de la commission ne sont pas opposables à un demandeur qui ne s’est pas vu notifier les voies et délais de recours à la commission d’accès aux documents administratifs et d’autre part, que le non respect des dispositions de la loi pour une confiance dans l’économie numérique est sans incidence sur la régularité de la saisine de la commission. Enfin, il résulte des termes mêmes de l’article L300-1 du code des relations entre le public et l’administration (« toute personne ») que le demandeur n’a pas à justifier d’une qualité particulière pour former une demande de document administratif et par suite saisir la commission.

Elle souligne, ensuite, qu’aux termes de l’article L300-2 du code des relations entre le public et l’administration : « Sont considérés comme documents administratifs, (…), quels que soient leur date, leur lieu de conservation, leur forme et leur support, les documents produits ou reçus, dans le cadre de leur mission de service public, par l’État, les collectivités territoriales ainsi que par les autres personnes de droit public ou les personnes de droit privé chargées d’une telle mission ». Selon l’article L311-1 du même code : « Sous réserve des dispositions des articles L311-5 et L311-6, les autorités mentionnées à l’article L300-2 sont tenues de communiquer les documents administratifs qu’elles détiennent aux personnes qui en font la demande (…) ».

La commission indique que le Conseil d’État, dans sa décision CE, Sect., 22 février 2007, Association du personnel relevant des établissements pour inadaptés, a jugé qu’indépendamment des cas dans lesquels le législateur a lui-même entendu reconnaître ou, à l’inverse, exclure l’existence d’un service public, une personne privée qui assure une mission d’intérêt général sous le contrôle de l’administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l’exécution d’un service public. Toutefois, même en l’absence de telles prérogatives, une personne privée doit également être regardée, dans le silence de la loi, comme assurant une mission de service public lorsque, eu égard à l’intérêt général de son activité, aux conditions de sa création, de son organisation ou de son fonctionnement, aux obligations qui lui sont imposées ainsi qu’aux mesures prises pour vérifier que les objectifs qui lui sont assignés sont atteints, il apparaît que l’administration a entendu lui confier une telle mission.

En l’espèce, la commission relève, d’une part, qu’aux termes de l’article L131-2 du code du tourisme, « Le conseil régional assure le recueil, le traitement et la diffusion des données relatives à l’activité touristique dans la région. / Il coordonne, dans la région, les initiatives publiques et privées dans les domaines du développement, de la promotion et de l’information touristiques ». D’autre part, aux termes de l’article L131-3 du même code, « Il est créé dans chaque région un comité régional du tourisme » dont le statut et les missions sont fixés par les dispositions des articles L131-4 à L131-10 du code du tourisme. L’article L131-4 de ce code prévoit notamment que « le conseil régional fixe le statut, les principes d’organisation et la composition du comité régional du tourisme », qui comprend « des délégués du conseil régional, un ou plusieurs délégués de chaque conseil départemental , ainsi que des membres représentant : 1° Les organismes consulaires ; 2° Chaque comité départemental du tourisme ou organisme assimilé ; 3° Les offices de tourisme et les syndicats d’initiative ; 4° Les professions du tourisme, du thermalisme et des loisirs ; 5° Les associations de tourisme et de loisirs ; 6° Les communes touristiques ou leurs groupements et les stations classées de tourisme ». L’article L131-8 de ce code dispose que « le conseil régional confie tout ou partie de la mise en œuvre de la politique du tourisme de la région au comité régional du tourisme, notamment dans le domaine des études, de la planification, de l’aménagement et de l’équipement, des aides aux hébergements, des assistances techniques à la commercialisation ainsi que de la formation professionnelle. Le comité régional du tourisme assure le suivi des actions ainsi engagées. Le comité régional du tourisme réalise les actions de promotion touristique de la région en France et à l’étranger ». Enfin, les articles L131-9 et L131-10 disposent que « les ressources du comité régional du tourisme peuvent comprendre notamment : 1° Des subventions et contributions de toute nature de l’État, des régions, des départements, des communes et de leurs groupements ; 2° Des participations de tous autres organismes intéressés ainsi que des personnes privées ; 3° Des redevances pour services rendus ; 4° Des dons et legs » et que « Le comité régional du tourisme soumet annuellement son rapport financier au conseil régional siégeant en séance plénière ».

La commission déduit de ces dispositions que les comités régionaux du tourisme doivent être regardés comme chargés d’une mission de service public au sens de l’article L300-2 du code des relations entre le public et l’administration, dont le périmètre n’est pas nécessairement cantonné au territoire du conseil régional qui les ont créés. Elle relève en outre que l’accueil et l’hébergement de la plateforme et des données du réseau Apidae Tourisme constituent une activité qui présente un lien suffisamment direct avec la mission de service public exercée par le comité régional tourisme Auvergne-Rhône-Alpes, alors même que la plateforme qu’il coordonne, regrouperait d’autres régions. Dès lors, la commission estime que les documents sollicités sont produits ou reçus par le comité dans ce cadre, sont des documents administratifs entrant dans le champ d’application de l’article L300-2 du code des relations entre le public et l’administration.

La commission considère, en premier lieu, en ce qui concerne les données qui ne sont pas diffusées sur la plateforme Datatourisme qui font l’objet du point 1) de la demande, qu’elles sont, en application des dispositions de l’article L311-9 du code des relations entre le public et l’administration communicables par publication des informations en ligne, à moins qu’elles ne soient communicables qu’à l’intéressé en application de l’article L311-6 du même code. La commission rappelle également qu’en application des dispositions de l’article L312-1-2 de ce code, ces données ne peuvent être rendues publiques qu’après avoir fait l’objet d’un traitement permettant d’occulter, d’une part, les mentions entrant dans le champ d’application des articles L311-5 ou L311-6, et avoir fait l’objet, si elles portent sur des données à caractère personnel, d’un traitement permettant de rendre impossible l’identification de ces personnes, sauf à ce qu’elles soient nécessaires à l’information du public et relatives aux conditions d’organisation et d’exercice des activités touristiques (7° de l’article D312-1-3 du même code). La commission précise également que celles de ces données qui présentent le caractère d’informations publiques, au sens de l’article L322-1 du code des relations entre le public et l’administration, sont librement réutilisables dans le respect des conditions fixées par le titre II du livre III du même code.

La commission émet par suite, sous ces réserves, un avis favorable, en l’état, à ce point de la demande.

En second lieu, la commission estime que les documents mentionnés au point 2) sont communicables à toute personne qui en fait la demande, en application de l’article L311-1 du code des relations entre le public et l’administration, sous réserve, le cas échéant, de l’occultation préalable des mentions relevant du secret de la vie privée ou du secret des affaires. Elle émet donc, sous cette réserve, également un avis favorable sur ce point et prend acte de l’intention du président du comité régional du tourisme Auvergne-Rhône-Alpes de communiquer les documents sollicités.

Pour le Président et par délégation

Bastien BRILLET

Rapporteur général

Premier conseiller de tribunal administratif

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Brouillon de recours au TA :

Objet : Dépôt d’une requête sur la communication de données touristiques

Madame, Monsieur,

Je vous formule la présente requête suite au refus du comité régional du tourisme Auvergne-Rhône-Alpes Tourisme à une demande de communication et de réutilisation de données touristique.

L’association à intérêt à agir par son objet (pièce 1). L’article 9 des statuts de l’association (pièce 1) donne pouvoir au conseil d’administration pour me mandater à cette fin (pièce 2).

1Faits

Présentation de l’association requérante

L’association Ouvre-boîte, RNA W751238177, dont le siège social est sis 23 rue Greneta, 75002 Paris, est une association dont l’objet est d’obtenir l’accès et la publication effective des documents administratifs, et plus particulièrement des données, bases de données et codes sources, conformément aux textes en vigueur.

L’association œuvre dans cette optique depuis plusieurs années, afin de permettre aux citoyens et contribuables français d’obtenir l’accès à des données et documents auxquels ils sont autorisés à accéder, voire, dans certains cas, qui devraient être communiqués d’office par l’administration, mais qui ne l’ont pas été. Ouvre-boîte s’inscrit ainsi dans le mouvement continu de la transparence administrative et de sa concrétisation moderne avec les données ouvertes, ou « open data ».

La notion de transparence administrative s’ancre profondément dans la construction démocratique française, la Révolution française ayant notamment comme racines le défaut d’État de droit et de redevabilité de l’administration1. Elle est ainsi proclamée par l’article 15 de la Déclaration des droits de 1789, qui dispose que « la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ». Ce principe a été suivi à la fin du XIXe siècle par plusieurs lois qui prévoyaient des mesures de publicité, notamment par affichage, pour des décisions administratives. La revendication d’un droit d’accès des citoyens aux documents administratifs remonte aux années 1960 avec trois arguments avancés : le public, mieux éduqué a « le droit de savoir » ; l’administration, critiquée pour son goût du secret, a intérêt à améliorer son image en ouvrant ses dossiers ; l’accès à l’information détenue par l’administration est un moyen de faire adhérer l’opinion aux projets collectifs. Saisie d’un projet de loi qui tendait à améliorer les relations entre l’administration et le public, l’Assemblée Nationale transforma le texte qui devint le titre Ier de la loi du 17 juillet 1978 intitulé « de la liberté d’accès aux documents administratifs ». Cette ouverture est contemporaine d’une consécration généralisée de ce que le Conseil d’État nomme le « droit de savoir », dont les deux autres piliers sont le droit d’accès aux archives publiques et à ses données personnelles2.

L’action de l’association Ouvre-boîte s’inscrit ainsi pleinement dans ce contexte d’ouverture. C’est ainsi que l’association a obtenu la libération de plusieurs jeux de données d’utilité publique, désormais librement accessibles par tout citoyen3, ce dont la presse s’était fait l’écho4 5. L’association œuvre ainsi à ce que les droits d’accès et de libre réutilisation soient mieux connus de ceux qui pourraient en bénéficier : l’objectif de l’association Ouvre-boîte est de faciliter l’application de ces droits.

Pour ce faire, Ouvre-boîte vulgarise les moyens à disposition de tous : demande gracieuse, recours gracieux, saisine de la CADA, saisine de l’AGD, recours contentieux… Ouvre-boîte est également une communauté d’entraide et de partage d’expertise sur la libération des documents administratifs. Qu’ils soient citoyens, associations, entreprises ou administrations, Ouvre-boîte apporte une aide à tous ceux qui souhaitent disposer d’un accès à un document détenu par une administration. Mais Ouvre-boîte cherche aussi à trouver des solutions aux obstacles rencontrés par les administrations quand elles souhaitent publier leurs documents. Ouvre-boîte précise le cadre juridique auquel sont astreints les fonctionnaires, qui n’ont pas toujours une vision claire de ce qu’ils peuvent ou ne peuvent pas libérer. Ouvre-boîte propose une expertise technique pour la libération de données ou de codes sources, lorsqu’un audit ou une extraction complexe est nécessaire. Enfin, Ouvre-boîte cherche à valoriser l’action des administrations qui s’engagent dans l’ouverture de leurs documents et leur donne les moyens de communiquer au mieux sur leurs efforts de transparence

Détails de la procédure

Le 18 décembre 2018, la requérante a demandé au comité régional du tourisme Auvergne-Rhône-Alpes Tourisme la communication par voie de publication en ligne gratuite et sans authentification de l’ensemble des données touristiques agrégées par le réseau Apidae Tourisme. La demande porte également sur la réutilisation de ces données dans les conditions prévues par le Code des relations entre le public et l’administration (CRPA par la suite). Enfin, la demande porte sur « l’ensemble des documents budgétaires et financiers relatifs à la perception de redevances sur l’offre “Diffuseur complète” pour l’année 2017 » (pièce 3).

Plusieurs échanges se sont ensuivis, qui ont abouti à un premier refus de la demande.

L’association a saisi la commission d’accès aux documents administratifs (CADA) le 25 avril 2019 (pièce 4). La CADA a rendu l’avis favorable n° 20193890 du 16 janvier 2020.

Au terme du délai de deux mois courant à partir de la saisine de la CADA, l’APCA a rendu implicitement un deuxième refus. Ce refus est l’objet du présent recours.

2Discussion

Sur le refus de communication

Le comité régional du tourisme Auvergne-Rhône-Alpes Tourisme est une administration au sens de l’article L300-2 du CRPA.

Elle est donc tenue de « communiquer les documents administratifs qu’[elle détient] aux personnes qui en font la demande » aux termes de l’article L311-1 du CRPA.

Cette publication peut se faire au choix du demandeur par voie de publication en ligne, comme le prévoit l’article L311-9 du CRPA.

Le comité régional du tourisme Auvergne-Rhône-Alpes Tourisme a donc excédé son pouvoir en refusant la demande de communication des données touristiques et des documents budgétaires et financiers demandés.

Sur le refus de réutilisation

Selon l’article L321-1 du CRPA : « Les informations publiques figurant dans des documents communiqués ou publiés par les administrations mentionnées au premier alinéa de l’article L. 300-2 peuvent être utilisées par toute personne qui le souhaite à d’autres fins que celles de la mission de service public pour les besoins de laquelle les documents ont été produits ou reçus. »

Par ailleurs, l’article L324-1 du CRPA fixe le principe selon lequel : « La réutilisation d’informations publiques est gratuite. »

Enfin, l’article L323-2 précise : « Lorsque la réutilisation à titre gratuit donne lieu à l’établissement d’une licence, cette licence est choisie parmi celles figurant sur une liste fixée par décret, qui est révisée tous les cinq ans, après concertation avec les collectivités territoriales et leurs groupements. Lorsqu’une administration souhaite recourir à une licence ne figurant pas sur cette liste, cette licence doit être préalablement homologuée par l’Etat, dans des conditions fixées par décret. »

La demande de réutilisation gratuite dans le cadre d’une « des licences autorisées par le CRPA » ne fait que reprendre directement les règles énoncées par le CRPA.

Le comité régional du tourisme Auvergne-Rhône-Alpes Tourisme a donc excédé son pouvoir en refusant la demande de réutilisation des données touristiques.

3Conclusions

Par ces motifs, et tous autres à produire, déduire, suppléer, au besoin même d’office, l’association requérante conclut à ce qu’il plaise au tribunal administratif de :

  • enjoindre le Comité régional du tourisme Auvergne-Rhône-Alpes Tourisme à publier en ligne gratuitement et sans authentification les données touristiques demandées, dans un délai d’un mois ;
  • soumettre le Comité régional du tourisme Auvergne-Rhône-Alpes Tourisme à une astreinte de 100 euros par jour de retard pris dans la publication des données touristiques ;
  • annuler le refus de réutilisation gratuite et encadrée par une licence prévue à l’article L323-2 du CRPA ;
  • enjoindre le Comité régional du tourisme Auvergne-Rhône-Alpes Tourisme à définir les licences encadrant la réutilisation des données touristiques dans un délai d’un mois ;
  • enjoindre le Comité régional du tourisme Auvergne-Rhône-Alpes Tourisme à communiquer les documents budgétaires et financiers demandés dans un délai d’un mois ;
  • prendre toute autre mesure d’exécution qu’il jugerait nécessaire.

4Liste des pièces justificatives

Pièce 1 : Statuts de l’association Ouvre-boîte

Pièce 2 : Délibération du Conseil d’Administration

Pièce 3 : Demande du 18 décembre 2018

Pièce 4 : Saisine de la CADA du 25 avril 2019

Pièce 5 : Avis de la CADA n°20193890 du 16 janvier 2020

1Elle est d’ailleurs décrite par la CADA comme « l’une des pierres angulaires de toute société démocratique » - https://www.cada.fr/lacada/la-liberte-dacces-en-europe-et-dans-le-monde.

2Pour une harmonisation des textes en matière de données publiques, rapport du Conseil d’État, 19 mars 2009.

3Listés ici : Ouvre-boîte

4Sous pression, Bercy ouvre les codes sources des modèles Mésange, Opale et Saphir, par Xavier Berne pour NextINpact, Sous pression, Bercy ouvre les codes sources des modèles Mésange, Opale et Saphir - Next

5Documents administratifs : « nous demandons l’application du droit, tout simplement… », par Bruno Texier pour Archimag, https://www.archimag.com/archives-patrimoine/2019/02/06/données-publiques-nous-demandons-application-droit-tout-simplement